水质新国标强制执行数千亿改造费难产

作者:  党群工作部      点击:  次       时间:2014-10-23 09:48

        导语：7月1日，是《生活饮用水卫生标准》强制执行的最后期限。大限将至，供水企业的设施改造进展如何？
　　
        7月1日，是《生活饮用水卫生标准》强制执行的最后期限。在此期限之后，生活饮用水必须满足106项指标的检测标准。
　　
        该标准在2007年正式提出时，考虑到改造和升级的难度，给予供水行业5年的改造期，如今大限将至，供水企业的设施改造进展如何？
　　
        6月27日，国家发改委副主任杜鹰向全国人大常委会报告城乡饮用水安全保障工作情况时表示，到2015年，各省（区、市）和省会城市实现新的《生活饮用水卫生标准》全部106项水质指标检测能力全覆盖，地级城市具备水质常规指标和本地区重点非常规指标的检测能力，县级市和县城具备水质常规指标的检测能力。
　　
        也就是说，发改委对于新国标，再次给予了近3年的“缓冲期”。对于这样一个关系全民的国标，为何迟迟难以落地?多位水务业内人士在接受本报记者采访时道出了其中缘由：行业普遍亏损，无法负担高额的改造费用，自从中央财政大幅度减少对地方建设的投入之后，水厂的资金来源只能依靠提高水价的单一来源。
　　
        记者粗算了一下，仅是新国标方面，全国范围的设施改造费用就高达2500亿元左右。
　　
        对于这笔数字，广西城镇供水排水协会秘书长周曦表示，“对于那些连3000元钱的水厂改造费用都拿不出，还要向市级申请的贫困县，让他们自己动辄近亿元去购买水质检测设备和大规模更换管网，他们是没有动力也没能力的。”

        最后的期限
　　
        目前，对于供水水质标准主要有两个，一个是2006年年底以卫生部为主导发布的《生活饮用水卫生标准》，即“新国标”，该标准自2007年7月1日施行，另一个是2005年建设部发布的《城市供水水质标准》，该标准自2005年6月起实施。
　　
        前者是对1985年发布的《生活饮用水卫生标准》的首次修订，从之前的35个项目总指标提高到106项，其中常规检验项目42个，非常规检验项目64个。此间，卫生部还在2001年发布了具有96项指标的《生活饮用水卫生规范》。
　　
        后者则是在1992年颁布的《城市供水行业2000年技术进步发展规划》基础上的升级版，将水质标准提升至103项。“从约束力上来讲，《生活饮用水卫生规范》和《城市供水水质标准》虽然较85版的国标提高了供水水质，但都属于行业标准，不具备强制执行力。”长期从事水务项目咨询的国融大通国际顾问（北京）有限公司董事总经理李智慧对本报记者表示，“新国标弥补了这一点，既提高了水质检测指标的项目数量，同时具有国标的强制约束力。”
　　
        但是，鉴于从35项到106项的强制过渡，新国标给出了5年的改造缓冲期。从2008年起，相关部门将对各省非常规指标实施情况进行通报，全部指标将在5年内分段实施，最迟于2012年7月1日实施。
　　
        也就是说，今年的7月1日，所有供水企业，都将全部执行106项水质新标准，并强制定期检测和达到检测限值。
　　
        6月27日，国家发改委副主任杜鹰向全国人大常委会报告城乡饮用水安全保障工作情况时表示，目前水源地水质状况不容乐观，约35.7亿立方米水源水质不达标，占总供水量的11.4%，而且供水水质不达标问题突出，按照新国标进行评价，供水厂出厂水水样达标率为83%，设市城市和县城公共供水末梢水水样达标率为79.6%。
　　
        这是对于当前水质达标率最确切的官方数据。该数据反观之，即有17%的供水出水厂不达标，20.4%的末梢水不达标。
　　
        不仅如此，杜鹰还表示，到2015年，各省（区、市）和省会城市实现新的《生活饮用水卫生标准》全部106项水质指标检测能力全覆盖，地级城市具备水质常规指标和本地区重点非常规指标的检测能力，县级市和县城具备水质常规指标的检测能力，对于目前尚不具备全部106项水质指标检测能力的省份，尽快由省级卫生行政部门落实水质检测实验室。
　　
        从另一个层面讲，国家对于新国标的落地，给予了一个新的3年“缓冲期”。那么，对于这样一个关系全民的国标，为何迟迟难以落地?

        改造费困局
　　
        对于水质不达标的原因，杜鹰表示主要三点，一是水厂设施陈旧，二是管网老化，三是二次供水设施管理不到位。“全国95%以上的公共供水厂是在饮用水卫生新标准颁布之前建设的，出厂水水质是按照1985年《生活饮用水卫生标准》的35项指标设计和建造的，水源水质和处理工艺均难以保障出水达到饮用水卫生新标准的要求。”杜鹰表示，“此外管网老化，漏损和二次污染也很严重，同时以屋顶水箱和地下水池为主的城市二次供水设施也管理不到位，部分设施不能及时清洗消毒，导致水质合格率降低。”
　　
        从中不难看出，95%的供水厂面对新的水质标准必须重建或升级改造，市区供水管网和二次供水环节也亟须更换。
　　
        周曦以广西为例给记者算了笔账。据他介绍，实行新的水质标准，需要从原水、市政供水、二次供水三个环节进行常规水质检测设备、供水管网新改建费、非常规项目检测设备及费用和消毒设备四个方面的改造或资金追加。“常规水质检测设备方面，仅浑浊度一项，限制从3ntu提高到了1ntu，省内所有供水厂的设施和工艺都要进行改造和改进。”周曦表示。
　　
        按照新国标，总指标106项中常规检验项目42个，非常规检验项目64个。“这其中，有10项是每日必检项目，42项属于月检项目，106项属于半年检验一次。”周曦称。“对于最低的10项，很多县级市都还是空白，根本没有检测设备。”周曦表示，“我们省有98个供水企业，除去14个新、改建水厂，剩下的水厂都要面临10项常规检验项目设备的改造，整套设备价格在20万左右，仅此就需要1480万。”
　　
        对于月检的42项常规检验，要到省一级的具有资质的检测单位进行检验，费用在3000元/次，一年即4.2万元；106项的全检费用则在4万元左右，一年则需要8万元。“对于县级市和地级市供水企业来讲，很难在企业落实42项常规检测，主要是检测需要工程师级别的员工，然而现实是800元左右的月工资连技师都很难招聘到。”周曦称。
　　
        此外，消毒设备方面，周曦告诉记者，“对于供水企业，消毒设备更换周期约为6年，国产设备也就2-3年就要更换，但是现在的状况是很多企业建厂30多年了，基本没有更换过消毒设备。”
　　
        不仅如此，以新国标标准来看，如要更换消毒设备，以供水3万吨以下的企业为例，需要一用一备，每台设备费用在25万元，也就是说，更换费需要50万元。
　　
        但在周曦看来，这些投资还算小数，相比于市政供水管网的改造，上述费用可以忽略。“目前虽然很多地方的供水管网进行了改造，但仍有很多地方仍旧沿用80年代的管道，还有些新建管道由于材质问题难以实现供水水质的达标。”周曦告诉本报记者，仅就广西，如果为适应新国标，完全完成老旧管道的改造，大约需要资金80亿元。
　　
        由此，广西98家水企平均每家需投资0.8亿元的管网改造费用，而全国各省市若按此价格为平均值，完成所有改造需要2500亿左右。有数据显示，2007年，全国城市供水管道44.7万千米，县城管道13.2万千米，共计57.9万千米，在2009-2012实施水质达标设施改造规划后，各地上报改造项目共改造管道16万千米。而杜鹰也表示，目前全国有一半以上的城市供水管网漏损率高于国家标准规定值，年漏损水量达60亿立方米，同时造成水质在输送过程下降。“漏损直接导致水质的二次污染，所以必须进行改造和维护。”周曦表示，“但对于那些连3000元钱的水厂改造费用都拿不出，还要向市级申请的贫困县，让他们自己动辄上万元去购买水质检测设备和大规模更换管网，他们是没有动力也没能力的。”
涨水价？
　　
        面对这笔费用，究竟该由谁承担？又是什么原因导致了供水企业的亏损、入不敷出而变卖水权？
　　
        面对广西80亿元的管网改造费和不菲的设备更新费，周曦给记者算了笔账。“目前广西地市一级的自来水费在1.6元/吨左右，县一级为1.7元/吨左右，而若通过水价消化掉上述改造费，上述费用将分别涨至1.9元/吨和2.1元/吨左右。”
　　
        当前，水费构成主要由自来水费、污水处理费和水资源费等构成，其中自来水费是供水企业的出水价格。“由于供水企业属于市政公共事业，其产品与服务的定价受《价格法》的约束，实行政府定价。”李智慧对记者表示，“根据2004年修订的《城市供水价格管理办法》，供水企业合理盈利的平均水平是8％－10％，其中，主要靠政府投资的，企业净资产利润率不得高于6％，主要靠企业投资的，包括利用贷款、引用外资、发行债券或股票等方式筹资建设供水设施的供水价格，还贷期间净资产利润率不得高于12%。”
　　
        但李智慧表示，规定的8％－10％的净资产利润率对于国有供水企业来说，基本上是一纸空文，并未落到实处。“中国水协的统计数据表明，全国3000多家供水企业中，城市供水企业有660多家，目前亏损的有370多家，占总数的57%。比较而言，那些规模小、财政能力弱的县镇供水企业则更加困难，亏损面应在70%左右。我在企业一线走访的情况也是这样的。”
　　
        而杜鹰6月27日对外透露的数据称，截至2011年底，全国公共供水企业亏损面为31%。“根据我们对广西的统计调查，2006年，供水企业的亏损面为68%，而到2010年亏损面下降为56%，其主要原因是2010年调整了水价。”周曦称。
　　
        据周曦介绍，在1984年之前，我国的供水企业都基本处于盈利状态，其主要原因是中央财政拨款，但从1985年开始，国家政策改为拨转贷，即供水企业转为地方政府负责，企业经营资金的需求通过银行贷款完成。“这一变动，使供水企业产生了较大的财务费用，供水企业有适度超前建设、资金沉淀大的特点，在中央和地方财政投入越来越少的情况下，随着城市化的加速，供水企业一方面主要依靠举债的方式持续追加投资，另一方面要响应民生政治的要求，保本微利经营，水价长期难以调整，直接导致了水务行业的大面积亏损，此后，才有了地方政府引入外资等其他资本，实行特许权经营制度的开始。”李智慧表示。
　　
        住建部法规司副司长徐宗威此前曾公布过一个数据，根据建设部2006年的全国城市市政设施固定资产投资来源统计，中央财政在当年市政设施固定资产总投资中只占1%，而地方财政也只占了19%，这两项加起来只有20%，而在拨转贷之前的1981年，仅中央财政就占了总投资的26.5%，这一数字到2007年下降到了0.8%。“从目前市场关系上看，比较可行的方式就是通过适当调整水价来消化掉这部分投资成本。”李智慧表示，“但如果我们从市场机制的作用看，供水企业只有两种选择，一种是被迫进行大规模设施改造，后果是亏损面、亏损额继续加大，行业发展更加困难，另一种就只能是数据造价，只在上级检查时临时加大投入，使水质暂时过关。”
　　
        一位不愿具名的水务企业负责人向本报记者介绍，特许经营企业在控股和参股某地的供水企业时，都会与当地政府形成书面“合同”，并制定相应调价公式，一旦企业成本增加到一定额度，就会提请地方政府调整水价。
　　
        本报记者了解了几家特许经营的具有公众资本背景和外资背景的水务企业，其均已启动对应新国标的相应投资和投入，且已基本完成和达标，有的企业已经进入提请“变更”合同水价的阶段。
　　
        对此，徐宗威曾明确表示，政府加大对公用事业的公共性财政支出是最主要的因素，如果将供水行业定位为一个微利行业，政府财政就必须把管网等建设成本承担起来，而不是将其转嫁给企业，进而通过水价转嫁给居民。“要改变当前这种依靠水价和地方政府改善水质环境的困局，建议增加中央财政的拨款，比较好的配置是中央投资占80%，地方政府和企业占20%。”周曦表示。
　　
        李智慧则认为，当前最迫切的是进行饮用水立法，以法律强制力的方式使企业保障安全供水与获得相应的政策扶持对应起来，使政府关注民生和对民生工程的投入对应起来，使市民获得优质的供水服务与为之支付合理的水费对应起来。“世界主要国家都有《饮用水安全法》，我们却没有这样一部重要法律，是到了改变的时候了。”（经济观察报记者 于华鹏）